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C'est (presque) un coup de tonnerre dans le paysage de la protection sociale complémentaire: la Cour de Cassation vient d'annuler la désignation d'AG2R dans la boulangerie, depuis 2006! Dans un arrêt qui fera couler beaucoup d'encre, la Cour a en effet considéré que le juge national ne pouvait pas, en application du droit communautaire, maintenir l'arrêté de 2006 étendant l'accord de branche qui avait désigné AG2R sans publicité préalable.
La Cour durcit donc la position du Conseil d'Etat de juillet 2016 qui avait annulé le seul arrêté d'extension de 2011. Toutefois, la Cour continue à soutenir que la procédure de désignation en elle-même est conforme au droit communautaire... Les adversaires de ce dispositif n'ont donc pas dit leur dernier mot, ni livré leur dernière bataille pour obtenir des évolutions de jurisprudence.
Voici le texte de l'arrêt:
Sur le moyen unique, soulevé d’office après avis donné aux parties conformément aux dispositions de l’article 1015 du code de procédure civile :
Vu l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
Attendu, selon l’arrêt attaqué, que les représentants des employeurs et des organisations syndicales représentatives des salariés du secteur de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie, soumis à la convention collective nationale étendue des entreprises artisanales relevant de ce secteur, ont conclu, le 24 avril 2006, un avenant n° 83 à cette convention collective par lequel ils ont décidé de mettre en oeuvre un régime de remboursement complémentaire obligatoire des frais de santé pour les salariés entrant dans le champ d’application de ce secteur ; qu’AG2R prévoyance a été désignée aux termes de l’article 13 de cet avenant pour gérer ce régime et l’article 14 a imposé à toutes les entreprises entrant dans le champ d’application de l’avenant n° 83 de souscrire les garanties qu’il prévoit à compter du 1er janvier 2007 ; que l’accord a été étendu au plan national, par arrêté ministériel du 16 octobre 2006, à toute la branche de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie ; qu’AG2R prévoyance a été désignée par les partenaires sociaux, pour une nouvelle durée de cinq ans, comme unique gestionnaire du régime, aux termes d’un avenant n° 100 du 27 mai 2011 étendu par arrêté du 23 décembre 2011 ; que M. X..., non adhérent d’une organisation d’employeurs signataire de l’avenant, ayant refusé de s’affilier au régime géré par AG2R prévoyance, cette dernière a, par acte du 20 janvier 2012, saisi un tribunal de grande instance pour obtenir la régularisation de l’adhésion de cet artisan et le paiement des cotisations dues pour l’ensemble de ses salariés depuis le 1er janvier 2007 ; que par décision du 8 juillet 2016, le Conseil d’Etat a annulé l’article 6 de l’arrêté du 23 décembre 2011 ; que l’institution AG2R prévoyance est devenue AG2R Réunica prévoyance ;
Attendu que pour condamner M. X... à régulariser son adhésion et ordonner le règlement des cotisations dues à l’institution AG2R prévoyance depuis le 1er janvier 2007, l’arrêt retient que les conditions de la désignation de l’organisme chargé du régime mis en place dans le cadre d’un accord professionnel de mutualisation des risques, par les partenaires sociaux, en l’absence de disposition légale les obligeant à réaliser un appel d’offres, doivent être analysées à la lumière des contraintes particulières imposées aux entreprises susceptibles d’être mises en concurrence et de la situation du secteur d’activité concerné, qu’à cet égard, il n’est pas contestable que l’appartenance de AG2R Prévoyance, institution de prévoyance faisant partie du groupe qui gérait le régime de retraite complémentaire obligatoire des boulangers (ISICA) et le régime de prévoyance des risques décès-incapacité-invalidité dans la même branche (ISICA Prévoyance) constitue un critère objectif de choix pour la gestion du régime complémentaire du risque santé, que de plus l’Etat a exercé un contrôle suffisant, d’une part, en prenant un arrêté d’extension précédé d’une demande d’avis à la commission nationale de la négociation collective, d’autre part, à travers l’arrêt du Conseil d’Etat en date du 19 mai 2008 qui avait rejeté le recours en excès de pouvoir formé à l’encontre de l’arrêté d’extension, qu’il n’y a pas lieu en conséquence de faire droit à la demande de renvoi préjudiciel formulée par M. X... ;
Attendu cependant, que la Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 17 décembre 2015 (C-25/14 et C-26/14), a dit pour droit que c’est l’arrêté d’extension de l’accord collectif confiant à un unique opérateur, choisi par les partenaires sociaux, la gestion d’un régime de prévoyance complémentaire obligatoire au profit des salariés, qui a un effet d’exclusion à l’égard des opérateurs établis dans d’autres États membres et qui seraient potentiellement intéressés par l’exercice de cette activité de gestion ; qu’il apparaît que dans un mécanisme tel que celui en cause, c’est l’intervention de l’autorité publique qui est à l’origine de la création d’un droit exclusif et qui doit ainsi avoir lieu dans le respect de l’obligation de transparence découlant de l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; que s’agissant du droit de l’Union européenne, dont le respect constitue une obligation, tant en vertu du Traité sur l’Union européenne et du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qu’en application de l’article 88-1 de la Constitution, il résulte du principe d’effectivité issu des dispositions de ces Traités, telles qu’elles ont été interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne, que le juge national chargé d’appliquer les dispositions du droit de l’Union a l’obligation d’en assurer le plein effet en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire ; qu’à cet effet, il doit pouvoir, en cas de difficulté d’interprétation de ces normes, en saisir lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel ou, lorsqu’il s’estime en état de le faire, appliquer le droit de l’Union, sans être tenu de saisir au préalable la juridiction administrative d’une question préjudicielle, dans le cas où serait en cause devant lui, à titre incident, la conformité d’un acte administratif au droit de l’Union européenne ; qu’il en résulte que l’arrêté du 16 octobre 2006 simplement précédé de la publicité prévue à l’article L. 133-14 du code du travail, alors applicable, qui ne peut être regardée comme ayant permis aux opérateurs intéressés de manifester leur intérêt pour la gestion des régimes de prévoyance concernés avant l’adoption de la décision d’extension, incompatible avec les règles issues du droit de l’Union tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne, doit voir son application écartée en l’espèce ;
Qu’en statuant comme elle l’a fait, la cour d’appel a violé le texte susvisé ;
PAR CES MOTIFS :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l’arrêt rendu le 18 juin 2014, entre les parties, par la cour d’appel de Besançon ; remet, en conséquence, la cause et les parties dans l’état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d’appel de Paris ;
Président : M. Frouin Rapporteur : Mme Sabotier, conseiller référendaire rapporteur Avocat général : Mme Berriat Avocats : SCP Matuchansky, Poupot et Valdelièvre - Me Le Prado
Et voici le commentaire livré par la Cour de Cassation:
Ces deux affaires s’inscrivent dans le contentieux nourri dont font l’objet les clauses de désignation et de migration contenues dans différents accords de branche et qui font obligation aux entreprises adhérentes d’une organisation patronale signataire de souscrire les garanties qu’ils prévoient auprès de l’assureur qu’ils désignent (clauses de désignation), y compris lorsqu’elles disposent de leur propre dispositif de couverture (clauses de migration).
Au cas particulier, étaient en cause les avenants n°83 et 100, à la convention collective nationale étendue des entreprises artisanales de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie, conclus respectivement les 24 avril 2006 et 27 mai 2011, par lesquels les représentants des employeurs et des organisations syndicales représentatives des salariés ont décidé de mettre en oeuvre un régime de remboursement complémentaire obligatoire des frais de santé des salariés de ce secteur. L’institution AG2R Réunica prévoyance a été désignée aux termes de chacun des ces avenants, pour une durée de cinq ans, comme unique gestionnaire du régime.
Ces accords ont été étendus au plan national à toute la branche de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie, par arrêtés ministériels en date des 16 octobre 2006 et 23 décembre 2011.
Saisi d’un recours en excès de pouvoir contre l’arrêté du 16 octobre 2006, le Conseil d’Etat l’a rejeté (CE, 19 mai 2008, n°298-907, Mme X...), considérant notamment que “les dispositions des directives 92/49/CEE et 92/96/CEE des 18 juin et 10 novembre 1992 ne s’opposent pas à ce qu’un tel accord désigne, en application de l’article L. 912-1 du code de la sécurité sociale, un organisme assureur unique chargé d’organiser la couverture des risques énoncés à l’article L. 911-2 du même code”.
De la même manière, la chambre sociale de la Cour de cassation a reconnu la validité de telles clauses (par exemple Soc. 10 octobre 2007, n°05-15.850, Bull n°155) et censuré la décision des juges du fond qui avaient rejeté la demande aux fins de condamnation d’un artisan boulanger refusant de s’affilier au régime géré par AG2R (Soc. 11 février 2015, n°14-13.538, Bull n°28).
Par un arrêt du 3 mars 2011 (C-437/09) la Cour de justice de l’Union européenne, se prononçant sur l’avenant n°83 du 24 avril 2006, a jugé que les clauses de désignation et de migration, s’agissant d’un dispositif d’intérêt général, n’étaient pas soumises aux règles relatives à la concurrence résultant des articles 102 et 106 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE).
Restait la question de l’obligation de transparence qui découle de l’article 56 TFUE et qui, elle, s’impose aux autorités publiques (CJUE, 13 avril 2010, C-91/08).
Aussi, saisi de la légalité de l’arrêté du 23 décembre 2011, ayant étendu l’avenant n°100 du 27 mai 2011, le Conseil d’Etat a renvoyé à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle portant sur le point de savoir si le respect de l’obligation de transparence, est une condition préalable obligatoire à l’extension d’un accord collectif qui comme ceux en cause, confient à un opérateur unique, choisi par les partenaires sociaux, la gestion d’un régime de prévoyance complémentaire obligatoire au profit des salariés (CE, 30 décembre 2013, n°357-115, société Beaudout père et fils).
Par un arrêt du 17 décembre 2015 (C-25/14 et C-26/14), la Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit que l’arrêté d’extension de l’accord collectif confiant à un unique opérateur, choisi par les partenaires sociaux, la gestion d’un régime de prévoyance complémentaire obligatoire au profit des salariés, ayant un effet d’exclusion à l’égard des opérateurs établis dans d’autres États membres et qui seraient potentiellement intéressés par l’exercice de cette activité de gestion, c’est l’intervention de l’autorité publique qui est à l’origine de la création d’un droit exclusif et qui doit ainsi avoir lieu dans le respect de l’obligation de transparence découlant de l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
C’est dans ce contexte que par une décision du 8 juillet 2016 (n°357-115), le Conseil d’Etat, considérant que l’arrêté du 23 décembre 2011 n’avait pas été précédé d’une publicité adéquate permettant aux opérateurs intéressés de manifester leur intérêt pour la gestion des régimes de prévoyance concernés avant l’adoption de la décision d’extension, a annulé son article 6 en tant qu’il étend l’article 6 de l’avenant n°100 du 27 mai 2011, cette annulation prenant effet « le 1er janvier 2017, sous réserve des actions contentieuses mettant en cause des actes pris sur son fondement engagées avant le 17 décembre 2015 ».
Le Conseil d’Etat a en effet considéré que « ni la mise à disposition du public de l’avenant, ni la publication au Journal officiel de la République française le 22 septembre 2011 de l’avis prévu à l’article D.2261-3 du code du travail, eu égard notamment aux mentions dont il était assorti et au délai imparti pour soumettre des observations, et alors même que la décision d’extension n’a été en l’espèce adoptée que trois mois plus tard, ne peuvent, même prises ensemble, être regardées comme ayant permis aux opérateurs intéressés de manifester leur intérêt pour la gestion des régimes de prévoyance considérés avant l’adoption de la décision d’extension ».
Dès lors, compte tenu de la date d’engagement de l’action contentieuse par AG2R prévoyance à l’encontre des artisans boulangers refusant d’adhérer au régime de prévoyance (bien antérieure au 17 décembre 2015) et aucun des boulangers concernés par les présents pourvois n’étant adhérent d’une organisation patronale signataire des accords en cause , l’arrêté d’extension du 23 décembre 2011 ne pouvait plus justifier les demandes de l’institution portant sur la période postérieure au 1er janvier 2012.
En outre, au regard des modalités de publicité ayant précédé la décision d’extension de l’avenant du 24 avril 2006, et le Conseil d’Etat ne s’étant pas prononcé sur ce point dans sa décision précitée du 19 mai 2008, la question de la conformité de l’arrêté du 16 octobre 2006 à l’obligation de transparence telle qu’interprétée par la Cour de justice de l’Union européenne se posait, y compris devant la Cour de cassation.
Rappelons en effet que dans l’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978 (aff. 106/77), la Cour de Luxembourg a dit pour droit que « le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’ il y ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel ».
Aussi, prenant en compte la décision du Conseil d’Etat du 8 juillet 2016, mais également une décision du 7 décembre 2016 (n°366-345) qui, bien qu’elle concernât pourtant un accord de branche précédé d’une certaine « mise en transparence » par les parties signataires, a néanmoins conduit le Conseil d’Etat à prononcer l’annulation de l’arrêté d’extension, la chambre sociale de la Cour de cassation, sur avis conforme de l’avocat général, a considéré que l’application de l’arrêté du 16 octobre 2006 devait être écartée en l’espèce, en l’absence de toute allégation relative à une mise en transparence par les partenaires sociaux au cas particulier, et surtout, la publicité prévue par l’article L.133-14 du code du travail, alors applicable, ne pouvant être regardée comme satisfaisant aux obligations découlant de l’article 56 TFUE.
Evoluant par rapport à sa jurisprudence antérieure, la chambre sociale a donc approuvé la décision des juges du fond qui avaient rejeté les demandes d’AG2R prévoyance dirigées contre des artisans boulangers non adhérents d’une organisation patronale signataire des avenants (pourvoi n°M 14-27.229), tandis que la seconde décision, ayant fait droit aux demandes de l’entreprise d’assurance, est censurée (pourvoi n°Z 14-23.193).
